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深圳直辖对周边的带动作用不大

2016-01-07 19:12:12 来源:互联网
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  [计划单列市出现在20世纪80年代,是让一些大城市在我国国家计划中实行单列,享有省一级的经济管理权限,而不是省一级行政级别,其后共设有沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、宁波、厦门、青岛、武汉、广州、深圳、成都、重庆、西安14个计划单列市。1993年,国务院决定撤销省会城市的计划单列,计划单列市只剩6个,在1997年重庆直辖后,就只剩下深圳、厦门、宁波、青岛、大连5个计划单列市。]

  《第一财经日报》开年第一天登载了钟伟教授深圳惠州合并后直辖的建议,引起各方热议。近年来有关增设直辖市的消息时有耳闻,其中数经济总量位列全国第四的深圳实行直辖的呼声最高。但笔者细加考察之后,认为深圳直辖对周边的带动作用不大。

  从客观条件来说,深圳确实具备作为直辖市的各种条件。深圳的经济总量已超过很多中西部省份,而且华南地区一直没有直辖市,广东人口过亿,即使深圳划分出去了,还有广州支撑。另一方面,深圳确实也有直辖的客观需要。深圳土地面积不足2000平方公里,几无发展空间,实际上这也是去年深圳房价暴涨的一大原因。作为广东的省辖市,深圳直辖确实也能摆脱地方束缚,求得更大发展。

  但从行政区划设置层面考量,增设直辖市,不单要考虑深圳自身的发展,还应将深圳放到更大的空间范围中来考量,笔者认为,由于深圳旁边已有香港、澳门两个省级行政区,再增设直辖市,对促进粤港澳合作及珠三角一体化可能产生不利。

  更为重要的是,直辖市的设立,必然要考虑带动周边区域经济发展、促进区域经济发展均衡的功能。1997年增设重庆直辖市,川东南地区经济较为落后的区域均划入重庆,重庆总面积达8.2平方公里,总人口近3000万。从实践效果来看,重庆直辖市的设立确实很好地带动了周边经济落后地区的发展。

  相比之下,深圳地处广东珠三角东岸,无论是合并邻近的东莞还是惠州,均属于珠三角发达区域。而在广东,在珠三角成为全国最发达地区的同时,广大的粤东西北地区仍十分落后,有些地方甚至还是全国最穷的地区。

  数据显示,2013年,广东21个地级市中,有12个地级市的人均GDP低于全国平均水平,这些大多分布在东西北地区。有多个地市只有全国平均水平的一半左右。在广东省内,最高的深圳人均GDP是最低的梅州的7.38倍。

  这其中的一大原因在于,目前珠三角已对粤东西北地区形成了“虹吸效应”,粤东西北地区的人才、资金等好的发展要素流向了珠三角。也就是说,要平衡区域发展,仍需珠三角做出更多贡献。因此深圳直辖如果合并东莞和惠州,不仅不利于促进区域的平衡发展,甚至可能进一步拉大珠三角与粤东西北的差距。

  实际上,目前深圳发展的一大问题在于,作为计划单列市,深圳经济财政上直辖与行政上省辖之间存在着较大冲突。

  所谓计划单列,其实质是一个城市在经济上和省“分灶吃饭”,在经济发展的很多领域由国家计划部门审批,且不占省里的指标。尤其是1994年分税制后,就有了一个最重要的内容,即“计划单列市”税收直接与中央分成,不上缴所在省,之后渐渐“去计划经济”,很多审批事项仍需经省报中央,唯独这个财政直辖保留了下来。

  在计划单列体制下,这些城市的经济确实获得了快速发展,但却在某种程度上与所在省和其他地区产生了矛盾。这是因为,你财政上不向省里做贡献,可是你行政上又归省里管。尽管后来无论是深圳还是厦门等其他单列市,都向所在省上缴一部分财政收入,但其数额仍与所在省的期待差距太大。

  例如在广东,几乎所有最好的资源都流向了珠三角,尤其是广深两大城市,但广东省一级财政收入却主要依靠广州(当然佛山、东莞等地也做了不少贡献)。也就是说,广东要加大财政转移支付,要平衡粤东西北地区发展,其财政来源主要来自广州和东莞、佛山等地,深圳的贡献太小。

  近几年,经常有广东人大代表反映,深圳的财政直接对接中央财政,不应算在广东省财政里面,将深圳除外的话,广东人均财政支出排名是倒数第四,广东重点大学录取率也是全国倒数第二。也因此,在广东省内,要求深圳财政与全省统筹、让深圳对广东财政多做贡献的声音一直不绝于耳。

  要解决这个矛盾,平衡深圳与广东及其他地市的发展,一方面让深圳进一步拓展发展空间,另一方面又能让其更好地促进广东其他地市发展,笔者认为目前比较可行的办法包括两个方面:

  一是适当调整现在的计划单列体制,可在财政分成比例上适当调整、上缴更多比例给所在省,带动省内落后地区的经济发展。

  在此基础上,深圳可通过打造大都会圈等形式,实现在更大范围内的区域融合与一体化。实际上,经济一体化发展到今天,深圳与周围地区的分工与合作已十分紧密,实现了“你中我有、我中有你”的局面。例如有不少手机、电子巨头的研发营销总部在深圳,但生产基地在东莞、惠州等地。

  与此同时,不论是深圳还是东莞、惠州,目前整个珠三角的开发强度已十分饱和,无论是深圳还是东莞,一大批代工、加工贸易企业越来越举步维艰,未来只有加快转型升级,将更多的传统劳动密集型产业以及生产基地转移出去,深圳自身才能腾出更多的空间发展现代新兴产业,也只有这样,才能进一步突破地理空间和行政区划的束缚。

  当然,笔者认为近期深圳直辖的可能性不大,并不是说未来就没有可能。

  我国目前的行政区划,近60年来没有动过大格局上的调整,只有不断微调。但行政专家们越来越达成共识,现有行政区划架构已远不能支撑国家治理体系现代化的需要。而要实现诸多学者提到的缩短管理链条、实现三级政府四级管理体系,即中央-省-市县-基层体系,就必然要增加省级行政区的数量。

  按照诸多行政学者的看法,那些人口总量过大、土地面积过大、经济规模超大的省份,都有可能被拆分。那么对经济总量占全国八分之一、总人口过亿的广东来说,未来如果拆分也必须兼顾带动区域经济发展的考量,其中比较合理的方式是将广东一分为二,采取类似重庆的方式,由深圳领衔,不仅划入惠州,粤东、粤北等经济落后地区也纳入,或许这样更有利于区域经济的平衡发展。

  (作者系本报驻广东记者)

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